2015. 10. 13. 오전 9.30분 토지수용재결처분 취소 소송 선고

(2015.9.15.일자 (항소인) 유지재단측 소송대리인 변론 준비서면)

1. 서울시의 도시계획시설결정은 주요 협의절차에서 소유자인 원고를 완전히 배제한 중대한 절차상 위법으로 인하여 당연 무효입니다.

국토의 이용 및 계획에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라고 함) 및 동법 시행령은 도시계획시설결정 절차에서의 소유자등 관련자들의 참여와 의견제출 등에 관하여 규정하고 있는바, 이사건 사업에 적용되는 관련 조항들은 다음과 같습니다.

① 국토계획법 제23조에서는 도시계획 입안권자인 특별시장·광역시장·시장 또는 군수로 하여금 5년마다 관할 도시계획구역 안의 도시계획에 대하여 그 타당성 여부를 전반적으로 재검토하여 정비하여야 할 의무를 규정하고 있고,

② 국토계획법 제 26조 제1항에서는 도시계획입안제안과 관련하여 주민이 입안권자에게 '1. 도시계획시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 사항 2. 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항'에 관하여 '도시계획도서와 계획설명서를 첨부'하여 도시계획의 입안을 제안할 수 있고, 동조 제2항에서 위 입안제안을 받은 입안권자는 그 처리결과를 제안자에게 통보하도록 규정하고 있으며,

③ 국토계획법 제28조 제1항, 제4항, 동법 시행령 제 22조 제1항, 제2항, 제5항에서는 도시관리계획의 입안․결정권자가 도시관리계획을 입안할 때에는 주민의 의견을 들어야 하고, 그 의견이 타당하다고 인정되면 도시관리계획안에 반영하여야 하며, 도시관리계획의 입안에 관하여 주민의 의견을 청취하기 위해서는 도시관리계획안의 주요 내용을 위 시행령과 조례에서 정한 방식에 따라 공고하고 14일 이상 주민 및 이해관계인이 열람할 수 있도록 하고 있습니다.

이러한 관련 조항의 취지는 국토의 이용, 개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 규정함으로써 공공의 안녕질서를 보장하고 공공복리를 증진하며 주민의 삶의 질을 향상하게 함을 목적으로 할 뿐만 아니라 동시에 도시계획시설결정으로 인한 헌법상으로 보장되는 개인의 재산권행사의 제한을 줄이기 위한 것이라 할 수 있습니다(대법원 2004. 4. 28. 선고, 2003두1806, 판결 참조).

따라서 서울시는 관련 법규의 취지대로 재산권 행사의 제한을 최소한으로 줄이기 위해서는 국토계획법 제 26조에 따른 주민의 도시계획 입안의 제안권 및 제 28조에 따른 주민의견청취 등을 유효, 적절하게 보장하였어야 할 것입니다.

그런데 서울시는 도시계획시설결정의 초기 단계부터 마지막까지 철저하게 소유자인 원고를 배제하고, ① 등기부상 소유자로 등재조차 되어 있지 아니하고 단지 이 사건 교회 건물과 토지의 사용자에 불과하며, ② 원고로부터 어떠한 협상권한을 위임받은 바도 없고, ③ 나아가 원고와 이익이 상반되어 현재까지도 각종 쟁송으로 다투고 있는 동대문교회에게만 통지 및 협의 절차를 거쳐서 도시계획시설결정을 하였습니다. (서울시가 도시계획시설결정단계에서 소유자인 원고를 철저하게 배제하고 동대문교회와만 모든 절차를 진행한 내역과 증거는 갑제12호증의 1 내지 27 참조)

위 법령이 관할 행정청으로 하여금 도시관리계획을 입안할 때 해당 도시관리계획안의 내용을 주민에게 공고ㆍ열람하도록 한 것은 다수 이해관계자의 이익을 합리적으로 조정하여 국민의 권리에 대한 부당한 침해를 방지하고 행정의 민주화와 신뢰를 확보하기 위하여 국민의 의사를 그 과정에 반영시키는 데 그 취지가 있으며(대법원 1988. 5. 24. 선고 87누388 판결 , 대법원 2000. 3. 23. 선고 98두2768 판결 참조), 이러한 주민의견청취 절차의 의의와 필요성은 시장 또는 군수가 도시관리계획을 입안하는 과정에서뿐만 아니라 도시관리계획안이 도지사에게 신청된 이후에 그 내용이 관계 행정기관의 협의 및 도시계획위원회의심의 등을 거치면서 변경되는 경우에도 마찬가지이므로 주민의견청취 절차를 거쳐야 함에도 이러한 절차를 거치지 않은 도시관리계획결정과 이에 기초한 지형도면 고시는 위법합니다. (대법원 2015. 1. 29. 선고 2012두11164 판결).

사업시행자인 서울시는 이 사건 부동산의 사용자에 불과한 동대문교회에게 도시계획입안제안권 및 의견청취의 기회를 제공하고 협의를 진행하였으나 이 사건 사업의 가장 핵심적인 이해관계인이면서 부동산의 등기부에 등재된 실소유자인 원고를 배제한 이상 서울시는 주민의견청취 절차를 이행하였다고 할 수 없습니다.
그 이유는 이 사건 도시계획시설사업의 진행과정상의 특성상, 일단 선행 행정행위인 도시계획시설결정 과정에서 원고의 토지가 이 사건 사업구역으로 선정되어 그 면적과 위치가 확정되고 나면 그 후에는 원고의 건물은 철거되고 토지는 그 이후 실시계획 및 수용재결에 의해 수용되는 절차로 진행될 수밖에 없게 되게 되므로, 도시계획시설결정 이후 후행처분인 수용재결단계에서는 원고가 의견 제출을 통해 시설결정을 번복하거나 그 내용을 변경할 수 없고 단지 대상 토지의 취득을 위한 협의수용 또는 수용재결여부만을 선택하도록 되어 있기 때문입니다.

결국 후행처분인 수용재결 단계에서는 주된 내용이 이미 결정되어 있으므로 토지취득방법 및 취득금액과 같이 후속적이고 부수적인 사항만이 협의대상이 되고 원고는 서울시와 시설결정내용을 변경하는 협의를 하거나 이에 대하여 자신의 의견을 전혀 제출할 수 없었습니다.

만약 이 사건 사업의 사업인정 단계에서 사업시행자인 서울시가 이 사건 부동산의 적법하고 유일한 소유자이자 등기부상 소유자로 등재되어 있는 원고에게 모든 사항을 통지하고 필요한 사항을 협의하여 도시계획시설결정을 하였더라면, 현재의 결정과는 달리, 원고의 교회건물을 그 장소에 존치하되 시설 설치에 반드시 필요한 부지만을 수용하는 등 원고의 재산권을 최소한으로 제한하면서 동시에 서울시가 당초 구상한 목표를 달성하는데 부족함이 없는 도시계획시설(공원)결정이 이루어졌을 것입니다.
서울시가 이 사건 도시계획시설결정 단계에서 원고를 완전히 배제한 것은 이 사건 사업의 가장 핵심적인 이해관계인에 해당하는 원고로부터 교회 존치 또는 제3의 대안적 결정(이 사건 토지 전체를 도시계획시설결정의 대상으로 하는 방안 이외의 제3의 대안적 결정)을 얻을 수 있는 기회 자체를 박탈하는 것이었습니다.

따라서 원고의 의견청취를 흠결한 도시계획시설결정은 헌법 제23조와 국토계획법에서 정한 재산권보장의 규정 취지에 정면으로 반하는 것으로 중대한 하자에 해당할 뿐만 아니라, 서울시가 등기부상 명백하게 소유자로 등재되어 있음에도 불구하고 이를 무시 또는 간과하여 사용자에 불과한 제3자인 동대문교회에 이 사건 사업에 관한 협의를 진행하고 모든 사항을 통지한 것은 명백한 하자라고 할 수 있습니다.

서울시는 등기부상 소유자이자 감리교의 ‘교리와 장정’상의 명백한 소유자인 원고에 대하여, 최소한의 통지나 협의도 없이 스스로의 독자적인 판단으로 동대문교회를 해당 건물과 부지의 소유자라고 판단하고 동대문교회와만 도시계획시설결정과정에서의 모든 절차를 진행하였으며, 원고에 대하여는 동대문교회와 공동으로도 통지나 협의 절차를 진행한 바가 없었으며, 그 증거는 갑제12호증의 1 내지 27이며, 본건 항소심에서도 서울시는 이러한 주장을 계속 유지하고 있습니다.

서울시의 도시계획시설결정 절차에서의 잘못을 구체적으로 살펴보면,
① 우리 민법은 부동산 소유권 취득의 경우 매매계약과 부동산등기부상의 등기를 물권변동의 효력요건으로 정하고 있고, 소유권의 귀속에 관한 판단기준을 1차적으로 등기부상기재를 기준으로 하며 등기부상의 기재에 강력한 추정력을 인정하고 있으므로, 서울시는 가장 먼저 등기부상의 소유권자로 되어 있는 원고에게 이러한 모든 제반 절차에 관하여 협의와 통지 등을 하였어야 하고,

② 해당 건물이 종교시설 또는 종교단체인 교회가 사용중인 점을 고려하여 진정한 소유권자가 누구인지를 확정하여야 하였다면, 최소한 원고와 동대문 교회에 동일한 내용의 공문 등을 보내어 그 소유관계의 확인과 향후의 도시계획시설결정 과정에서 누구를 소유자로 하여 해당 절차를 진행하여야 할 것인지를 확인한 후에 처리하였어야 하며,

③ 본건과 같이 큰 건물과 토지에 관한 행정처분 과정에서는 필연적으로 그 소유관계와 협상 대상자 등에 관한 법률전문가의 자문을 받아서 처리하였어야 할 것임입니다.

그럼에도 서울시는 이러한 모든 주의의무를 해태하고 만연히 해당 교회가 소유자라고 독단적으로 판단하고 동대문교회와만 모든 협의 절차를 진행한 위법은 그 하자가 중차대하여 무효를 면하기 어렵다 할 것입니다.

따라서 위와 같은 중대하고 명백한 하자있는 절차에 기초하여 결정된 도시계획시설결정은 당연 무효라고 할 것이며, 이를 기반으로 이루어진 피고의 수용재결 역시 무효를 면치 못한다고 할 것 입니다.

2. 서울시가 원고와 도시계획시설결정에 대한 모든 절차를 진행하였더라면, 교회존치 가능한 방안으로 도시계획시설결정이 되기에 충분하였습니다.

가. 서울시의 초기 도시계획시설결정 협의진행 경위와 다른 대안의 가능성

갑제 12호증의 1,2에서 볼 수 있듯이, 서울시가 2008. 2. 경에 최초로 동대문교회 관계자를 면담하고 공원화 사업에 대한의견에 대한 협조를 요청할 때에는 이 사건 공원화 사업에 교회부지를 포함할지 여부가 확실하게 정하여지지 않은 상태로서 공원화 사업에 교회부지를 포함할지 여부에 대한 의견과 함께 3가지 방안(타지 이전, 현 위치 존치, 부지내 이전)에 대한 의견의 협조를 구하였습니다.

2008. 2. 29. 작성된 갑제12-2호증 제4.항을 보면, “ 동대문 병원에 인접해 있고 주변현황이 동일한 동대문교회 부지도 공원화사업에 포함하여 사업시행시 그 효과가 클 것으로 예상되어 아래와 같이 사전 협의를 요청하오니 검토 회신하여 주시기 바랍니다.(아래에서는 교회부지에 관한 위 3가지 방안에 대한 의견 요청)”고 하고 있는 점으로 보아, 이때만 하여도, 서울시는 이 사건 토지를 공원화 사업에 꼭 포함시켜 추진하여야 하는 계획이 아니었으며, 협의 경위에 따라서는 포함시키지 않고 진행할 여지가 충분히 있었던 상태였습니다.

2008. 3. 20. 있었던 서울시와 동대문교회 대책위원들과의 면담을 정리한 갑제12-4호증의 내용에 의하면, ‘이대병원 부지 내 이전을 반대하며, 스스로 이전을 원하는 이대병원의 경우와 교회와는 처한 상황이 다르므로 동일시하여서는 안되며, 교회와 사전 협의 없이 언론에 교회부지가 공원화 한다는 발표를 항의하고 현재 교회가 새로운 제2의 부흥기를 맞고 있으며 공원화 사업은 교회와의 긴밀한 협의를 통해 해결되어야 함’을 강조하는 등 교회부지의 공원화 사업에 포함을 당연시 하지 아니하였습니다.
그 후, 2008. 3. 24. 사업설명회 결과 통보(갑제12-5호증)의 제4.항에서 “ 우리시에서는 동대문교회 120년의 역사, 감리교단내의 위상, 문화재적 가치 등을 고려하여 현 위치 존치를 원할 경우 교회와 병원을 분리하여 사업을 추진하고자 하오니 교회의 의견을 08. 4. 10.까지 회신하여 주시기 바랍니다.”고 하였고, 제5.항에서 “아울러 교회에서 의견을 주시면 타당성조사 및 기본계획 용역에 검토반영하여 대책위원님들을 보시고 설명회를 갖고자 하오니 양지하여 주시기 바랍니다.”고 하였습니다.

즉, 이때까지의 서울시 입장은 교회가 3가지 방안 중 어느 것을 택하던 존중할 것이며, 교회가 존치를 원할 경우에는 이대병원과 분리하여 추진할 것과 타당성조사와 기본계획 용역에 충실히 반영하겠다는 의견을 피력한 것으로서, 이 사건 토지를 공원화 사업에 꼭 포함시켜 추진하여야 하는 계획이 아니었으며, 교회의 의견을 충실하게 반영하여 도시계획시설결정(안)을 추진하기로 한 것입니다.

특히, 갑제12호증의20, 21의 내용에 의하면, 2008. 10. 12. ~ 10. 16.경까지만 해도, 서울시는 3가지 방안 중 교회존치안으로의 변경의 여지가 있는 상태였다고 볼 수 있는바, 갑제12호증의 21에서 병원부지내 이전방안과 관련하여 “ 당초 병원 부지 북측의 일부 부지를 대상으로 교환을 검토하였으나 교회 측의 반대로 검토대상에서 완전히 배제하였던 사항이며, 병원부지 전체를 공원으로 결정고시(2008. 10. 22.) 이후에는 이대 동대문병원 부지 내에서 동대문 교회부지 확보는 불가능함 - 도시계획시설 변경결정(공원해제)불가 ”라고 하여 강조하여 표시하고 있고, 2008. 10. 12. 교회와의 면담에서 이 자료의 내용을 분명하게 전달하고 교회의 의견을 확인하였을 것이기 때문입니다.

따라서 이런 점들을 고려하면, 만약 서울시가 처음부터 동대문교회가 아닌 원고에게 이러한 의논과 협의를 하였더라면 원고는 당연히 교회존치를 요청하였을 것이며, 갑제 15호증의 1내지 9에서 볼수 있는 바와 같이 원고는 후에 이 사건 토지가 수용될 수밖에 없는 상황에 처한 것을 알게 된 수용재결 협의 즈음부터 일관되고 줄기차게 동대문교회의 역사적, 문화적 가치를 주장하며 교회존치를 주장하였음), 위 시기에 원고가 교회존치안 또는 부지내 존치안(일부 토지 상호교환 방식 등에 의한 일부 존치와 일부 이동등)으로 제안하였더라면 서울시가 이를 적극적으로 고려하여 현재와 같은 교회이전과 전부수용의 도시계획이 아닌 제3의 타협적인 방안으로 협의되어 도시계획시설결정이 되었을 것임이 명백합니다.

나. 교회 존치 또는 부지내 이전방안에 대한 전문가 견해

이 사건 도시계획시설(공원)계획은 이대동대문병원부지와 동대문교회 부지가 그 대상이며, 이대동대문병원은 당시 병원이전을 원하던 상태였기 때문에 병원이전과 전부수용에 별다른 문제없이 원만하게 협의가 되었습니다.
그러나, 동대문교회 건물과 부지의 경우에는 감리교단적으로 그 역사성과 문화적 가치가 높은 교회로서 존치에 대한 필요성이 절대적인 상태였습니다.

당시 서울시가 추진하던 성곽복원 및 공원화사업과 관련하여 동대문교회를 존치하면서도 당초의 사업목적을 달성하는데 어떤 어려움도 없고 오히려 역사성과 문화적 가치가 있는 교회를 공존하게 하는 것이 더욱 조화로운 해결책이 될 수 있다는 점에 대하여 도시계획에 의한 공원조성의 전문가들인 김00 한국기술사회 조경분회장 및 안00 서울대학교 건설환경공학부 교수 등도 동일한 입장을 피력하고 있습니다. (갑제 13호증의 1,2 -김00, 안00 의건 및 이력서)

이런 점들을 고려하면, 서울시의 도시계획시설결정 및 고시 이전에 원고가 서울시와 직접 협의할 수 있는 기회가 주어졌더라면 교회이전 방안 대신 원고가 위와 같은 전문가들의 의견과 이 사건 도시계획시설(안)의 취지를 고려한 제 3의 교회 존치방안 (동대문교회 본당 현상유지 및 교회 부지 일부와 서울시의 부지간의 일부 교환 방안)을 제안할 수 있었을 것이며, 당시에는 아직 도시계획시설결정 이전이었고 이 제3의 방안이 상당한 합리성이 있고, 비용도 절감할 수 있는 방안이었으므로 이러한 제3의 대안을 기본으로 하여 서울시와 협의가 성사될 가능성이 충분하였다 할 것입니다.

다. 교회건물의 당시 현황 및 현재의 공원상황에 비추어 본 교회존치 가능성
(1) 이대 동대문병원과 동대문교회의 당시 사진 (갑제16호증의 1)

<위 사진 위쪽 여러 동 흰 건물이 이대 동대문병원, 중앙 오른쪽 붉은색 건물이 교회이며, 이 사진상으로는 동대문과 동대문교회 건물 사이에 여유 공간이 보이지 않으나, 아래 16호증의 2 당시 조감도를 보면 그 사이에 상당한 여유 공간이 있음을 확인할 수 있음>

(2) 이대 동대문병원과 동대문교회의 당시 조감도 (갑제16호증의 2)

<위 조감도 상의 동대문교회 건물과 동대문 사이에 상당한 여유 공간이 있음을 확인할 수 있으며, 공원화 사업 대상부지 안에 이대동대문병원 건물로 표시된 뒷 부분의 여러동 건물도 동일하게 동대문병원 건물이었으며, 그 뒤로 세번째 건물은 수용후 철거하지 않고 보수하여 디자인센터건물로 사용하고 있음>

(3) 이대 동대문병원 및 동대문교회를 철거하고 설치한 동대문성곽공원의 현재 모습의 사진들 (갑제16호증의 3내지 6)

<아래 사진들을 보면, 성곽공원이 조경수와 벤치 몇 개가 있을 뿐 별다른 시설도 없고 이용객도 적으며, 디자인센터건물이 성곽의 전망을 가리고 있는 점을 확인할 수 있음>
16-3 16-4 16-5 16-6

(3) 동대문성곽공원의 현재 모습의 조감도 (갑제16호증의 7)

①. 조감도를 보면, 성곽공원이 조경수와 벤치 몇 개가 있을 뿐 별다른 시설도 없고 디자인센터건물이 성곽의 전망을 가리고 있는 점을 확인할 수 있으며, 대부분의 토지면적이 빈 공간으로 있음을 확인할 수 있습니다.
② 따라서 본래의 동대문교회를 존치하고서도 성곽을 복원하여 탐방로로 만들고, 디자인센터와 동대문교회를 제외한 남은 공간을 적절하게 공원으로 만들어 시민들이 휴식할수 있는 공간으로 만들 수 있는 공간적, 구조적인 여유가 충분함을 확인할 수 있습니다.

(5) 동대문성곽공원의 현재 모습 사진에서 이대 동대문병원만 철거하고 동대문교회를 존치하도록 할 경우의 가상 사진과 조감도 (갑제16호증의 8내지 10)
<16-8 - 동대문교회 존치시의 가상 사진 >

위 가상 사진을 통하여 보면, 다음과 같은 내용을 확인할 수 있습니다.
① 동대문과 동대문교회 사이의 도로지점에서부터 복원된 성곽이 시작되는데, 동대문교회를 그 자리에 그대로 존치하더라도 그 성곽 시작점에서부터 동대문교회 건물과의 사이에 일정 공간을 확보하여 성곽 탐방로를 만들어 시민들이 성곽탐방을 할수 있도록 하기에 충분한 공간적 이용이 충분합니다.
② 가사 그 공간이 좀 부족하다고 하면, 교회종탑(하얀색 철탑)을 일부 철거하거나 종탑을 다른 곳으로 이전하여 탐방로(산책로)를 만들기에 충분합니다.
③ 제3의 대안으로, 성곽 탐방로를 반드시 도로지점의 시작점부터 하지 않아도 된다면, 동동대문교회와 그 뒷 편 디자인센타 건물 사이의 공원지점에서 성곽 탐방로를 시작하도록 만들어도 성곽의 탐방과 체험에 충분할 것입니다.

또한 아래 가상 조감도를 보면, 그 공간적, 지형적 여건상 충분한 여유공간이 있어서 교회존치와 성곽복원과 탐방로 및 공원설치가 충분하게 조화를 이룰수 있음을 더욱 분명하게 확인할 수 있습니다.
<16-9 - 동대문교회 존치시의 가상 조감도 >

다. 원고는 일관되게 동대문교회의 존치를 주장해왔으므로, 만약 서울시가 도시계획시설결정 초기부터 원고와 협의하였더라면 교회존치방안으로 도시계획시설결정이 이루어졌을 것은 자명합니다.

원고는 이 사건 토지가 수용될 수밖에 없게 된 수용재결 협의 즈음에 도시계획시설결정과 수용재결 진행내용을 알게 되었고, 그때부터 일관되고 줄기차게 동대문교회의 역사적, 문화적 가치를 주장하며 교회존치를 주장하였습니다. (갑제 15호증의 1내지 9 - 원고의 수용반대 및 교회존치를 위한 활동과 주장에 관한 증거 )

서울시는 수용재결 협의 단계 이전까지의 모든 과정을 원고와 협의나 원고의 위임없이 동대문교회와만 진행하였고, 동대문교회는 원고에게 그에 관한 사항을 전혀 전달하거나 보고한 바도 없었기 때문에 원고는 서울시와 동대문교회간에 이루어진 제반 진행내용과 동대문교회 서00 목사가 원고 모르게 서울시와 행한 제반 내용들을 전혀 알 수 없었습니다.

원고가 수용재결 단계에서 수용재결을 반대하는 과정에서 비로소 동대문교회가 불법적으로 원고 모르게 교회존치가 아닌 교회이전을 적극 약속하고 이전보상을 요청한 사실을 알게 되었습니다.

그리하여 2009. 1. 28.경에 동대문교회가 원고에게 도시계획시설결정취소의 소제기를 위한 위임장을 요청할 때에도 도시계획시설결정과정에서 어떠한 문제가 있었는지를 전혀 모르는 상태에서 동대문교회에게 위임하여 동대문교회가 사실상 독립적으로 소송을 진행하였고, 1심(서울행정법원 2009구합3392호)에서 패소하자 항소의 실익이 없다고 하면서 항소를 포기하여 1심판결이 확정되고 말았던 것이며, 원고는 그러한 과정에서 동대문교회와 서울시 간에 어떠한 주장과 증거가 제출되었는지를 제대로 알지 못한 상태에서 종결되게 되었던 것입니다. (그리하여 당시 소송에서는 원고가 도시계획시설결정 과정에서 배제된 중대하고 명백한 하자에 대하여 전혀 주장되지 아니한 것입니다.)

그 후 동대문교회와 서울시의 소송내역과 증거를 확인하는 과정에서 동대문교회 서00 목사의 위와 같은 위법행위 내역을 확인하게 되어, 본건의 항소심에 이르러서야 관련 증거들을 모두 확보하고 이를 근거로 원고가 그 모든 과정에서 배제되어 교회존치의 계획으로 협의할 수 있는 권리와 기회를 원천적으로 박탈당한 중대하고도 명백한 하자에 대하여 주장하기에 이른 것입니다.

따라서 이 사건 도시계획시설결정은 서울시가 관련 법령상의 협의절차에서 철저하게 소유자인 원고를 배제하고 소유자가 아닌 동대문교회와만 협의함으로써 헌법과 관련 법규에서 보장한 국민의 재산권보장규정을 정면으로 위반하여 원고로 하여금 제3의 대안적 결정을 포함한 재산권을 최대한 보장받을 수 있도록 한 기회를 박탈한 중대한 위법사유와 그 위법의 명백성으로 인하여 무효라 할 것입니다.

3. 이 사건 사업의 수용재결 단계에서의 무효 내지 취소사유
이 사건 도시계획시설사업은 먼저 도시계획시설결정을 하고 그에 대한 사업인정을 받은 후에 그를 바탕으로 하여 수용재결(또는 협의취득)이 이루어져 사업이 시행되는 경우로서, 도시계획시설결정과 수용재결은 별개의 효과를 목적으로 하는 행정행위이지만 선행처분인 도시계획시설결정의 하자가 중대하고 명백하여 당연 무효이므로 그를 기반으로 이루어진 후행처분인 수용재결 역시 무효가 될 수밖에 없다 할 것 입니다.

이 사건 도시계획시설사업의 진행과정상의 특성을 보면, 일단 선행 행정행위인 도시계획시설결정 과정에서 원고의 건물철거와 토지 대부분이 도시계획시설결정대상으로 결정이 된 이후에는 그 후속과정인 수용재결단계에서는 시설결정을 번복하거나 그 내용을 변경할 수 없고 단지 대상 토지의 취득을 협의 또는 재결에 의하게 되는지만 문제되어 취득방법과 취득금액만이 협의대상이 될 뿐, 시설결정내용을 변경하는 협의는 불가능하게 되고, 후속 행정행위인 수용재결 단계는 위와 같은 주된 내용이 결정된 상태에서의 후속적이고 부수적인 내용을 결정하는 절차에 불과하게 됩니다.

서울시는 본 건 도시계획시설결정을 한 다음 절차인 이 사건 수용재결 과정에서 비로소 일부 과정에서 동대문교회 외에 원고에게도 연락을 하고 원고와도 동대문교회와 함께 협의를 하는 과정을 가졌으나, 그러한 과정에서조차도 원고를 배제하고 동대문교회를 소유자처럼 보상협의를 하고 결정문을 송달하는 등의 위법사유가 많았습니다.

이러한 수용재결진행 단계에서도 원고는 그 이전의 도시계획시설결정과정이 어떻게 이루어졌는지도 알지 못하고 단지 이를 전제로 하여 수용재결절차에 참여하여 여러 차례의 이의제기와 현 장소에서의 교회존치를 주장하였으나 항소이유서에서 본 바와 같이 서울시로부터 수차에 걸쳐 수용재결단계에서는 변경결정이 불가하다는 통보를 받았을 뿐이며, 선행행정행위인 도시계획시설결정과정에서의 배제로 인한 흠을 시정하여 다시 그 절차를 거치지 않는 한 원고가 그 과정에서 배제됨으로 인한 흠은 전혀 치유나 회복이 될 수 없는 상태였고, 결국 서울시의 재결신청에 의한 수용재결로 귀결되고 말았던 것입니다.

즉, 본건의 도시계획시설사업의 추진과정은 선행행위인 도시계획시설결정과정에서 위 가.항에서 본 바와 같이 이 사건 부동산의 적법하고 유일한 소유자인 원고를 철저하게 배제한 무효사유가 있고, 그 후속절차인 수용재결 역시 그러한 무효의 도시계획시설결정에 근거하여 이루어진 후속행정행위로서 그러한 무효사유의 흠을 승계한 중대하고 명백한 흠이 있으므로 이 사건 수용재결 역시 무효를 면치 못한다고 라고 할 것입니다.

이에 더하여 1심에서 원고가 주장한 수용재결과정에서의 절차상의 위법사유들, 신뢰보호원칙위반, 공탁의 부적법 무효 사유들을 더하면, 이 사건 수용재결은 그 위법성과 흠이 더욱 가중되므로 더욱 무효를 면치 못한다 할 것입니다.

4. 유사 사안에 관한 판례의 본건에의 적용

원칙적으로 도시계획시설결정을 함에 있어서 주민들의 의견청취를 흠결한 하자가 있었다고 하더라도 그러한 절차상의 하자는 도시계획시설결정의 취소사유는 될지언정 당연무효의 사유라고는 할 수 없다는 것이 판례의 기본적인 입장이나, 위와 같이 취소사유로 인정한 사안은 대다수 주민들에게는 의견청취절차를 거쳤으나 일부 주민들로부터 의견청취절차를 거치지 아니하였거나, 해당 사업으로 인하여 가장 침해가 심한 주민들에게는 의견청취절차를 거쳤으나 침해가 미비한 주민들에 대하여는 그 절차가 미흡한 경우에 관한 판결들이었습니다.

그러나, 본건과 같이 협의 및 의견청취절차를 거쳐야 할 주민 또는 이해관계인이 이대동대문교회와 원고 둘에 불과한 경우에는 그 의견청취를 거치지 아니하고 도시계획시설을 결정하는 것은 협의 및 의견청취절차의 핵심부분이 결여된 것으로서 해당 부지 내의 소유자들의 수인한도를 넘는 재산권침해에 해당되므로 위 판례의 법리가 동일하게 적용될 수 없다고 할 것입니다.

따라서 이 사건의 경우, 오히려 관리처분계획을 수립하는 과정에서 도시정비법 제46조 제1항에 따른 ‘개략적인 부담금 내역’을 토지 등 소유자에게 통지하도록 하여야하는 절차를 흠결한 경우에 관한 하급심 판례(부산지방법원 2009구합73호 판결)와 유사하다고 할 것입니다.

관리처분계획을 수립하는데 있어 위 내역을 통지하도록 하는 절차의 취지는 사업시행자인 재개발정비사업조합으로 하여금 분양신청을 앞둔 조합원들에게 상당한 비용을 부담하면서 재개발에 참여할 것인지, 아니면 감정가에 의한 현금으로 청산받고 재개발에 참여하지 아니할 것인지를 선택할 수 있는 정보를 제공하도록 하기 위한 것인데 이는 관리처분계획을 수립하는 과정에서 가장 중요하고 본질적인 절차에 해당하므로 조합원별 부담금 내역을 고지하지 아니한 채 수립된 관리처분계획은 그 하자가 중대하고 명백하여 무효라고 할 것입니다(부산지방법원 2009구합73호 판결).

본건의 경우도 마찬가지로, 서울시가 원고에게 의견청취 절차 및 협의하도록 하는 절차는 본건 도시계획시설결정을 하는데 있어 사업시행자인 서울시로 하여금 소유자인 원고에게 상당한 보상금을 받고 타지로 이전할 것인지, 아니면 최대한 이 사건 사업의 취지에 반하지 아니하면서 현 위치에 존치할 것인지, 아니면 부지 내로 이전할 것인지를 선택할 수 있는 정보를 제공하도록 하기 위한 것이며 이는 이 사건 공원화 사업을 결정하는 과정에서 가장 중요하고 본질적인 절차에 해당하므로 등기부상 명백한 소유자인 원고에게 의견청취 및 협의절차를 거치지 아니한 채 처분한 이 사건 도시계획시설결정은 그 하자가 중대하고 명백하여 무효라고 할 것입니다.

또한 대법원은 구 환경영향평가법상 환경영향평가를 실시하여야 할 사업에 대하여 환경영향평가를 거치지 아니하였음에도 승인 등 처분을 한 경우, 그 처분의 하자가 행정처분의 당연무효사유에 해당한다고 하였는바(대법원 2006.6.30, 선고, 2005두14363, 판결 참조), 도시계획법은 도시계획의 수립 및 집행에 관하여 필요한 사항을 규정함으로써 공공의 안녕질서를 보장하고 공공복리를 증진하는 데 그치는 것이 아니라, 당해 사업으로 인하여 직접적이고 중대한 재산권의 침해를 입으리라고 예상되는 도시계획구역 내 토지 등을 소유하고 있는 주민으로 하여금 헌법상 보장되는 개인의 재산권 행사의 제한을 최소한으로 줄일 수 있는 개별적 이익과 그에 따라 입안권자에게 도시계획입안을 요구할 수 있는 권리까지도 보호하는데 있습니다(대법원 2004. 4. 28. 선고, 2003두1806 판결 참조).

그런데 본건 공원화사업으로 인하여 자신의 재산권에 막대한 침해가 있음에도 불구하고 사전에 의견청취 및 협의 절차조차 거치지 못한다면, 소유자로서는 사업시행자와 협의하여 자신의 재산권 제한이 최소한으로 줄일 수 있도록 해당 사업계획을 변경 및 시정할 수 있는 기회 자체가 원천적으로 봉쇄되고, 이는 도시계획법에서 의견청취제도를 둔 입법 취지를 달성할 수 없게 되는 결과를 초래할 뿐만 아니라 해당 부지 내의 소유자의 재산권을 근본적으로 침해하게 되므로 이러한 행정처분의 하자는 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것이고 객관적으로도 명백한 것이어서 이와 같은 행정처분은 당연무효라고 할 것입니다.

5. 동대문교회와 유지재단을 동일한 대상으로 보아야 한다는 서울시의 주장에 대한 반박

① 우리 민법은 부동산 소유권 취득의 경우 매매계약과 부동산등기부상의 등기를 물권변동의 효력요건으로 정하고 있고, 소유권의 귀속에 관한 판단기준을 1차적으로 등기부상기재를 기준으로 하며 등기부상의 기재에 강력한 추정력을 인정하고 있으므로, 이러한 등기부상의 소유명의자가 아닌 교회를 실질적인 소유자로 보아야 한다는 서울시의 주장은 아무런 법적인 근거가 없는 공허한 주장입니다.

② 해당 건물이 종교시설 또는 종교단체인 교회가 사용중인 점을 중시하여 진정한 소유권자가 누구인지를 알기 어렵다거나 확정하여야 하였다면, 최소한 원고와 동대문 교회에 동일한 내용의 공문 등을 보내어 그 소유관계의 확인과 향후의 도시계획시설결정 과정에서 누구를 소유자로 하여 해당 절차를 진행하여야 할 것인지를 확인한 후에 처리하였어야 할 것입니다.

③ 본건과 같이 큰 건물과 토지에 관한 시설결정이고 소유자가 종교재단이고 사용자가 교회여서 그 진정한 소유자를 알기 어려운 점이 있었다면, 서울시는 그 중요도를 고려하여 필수적으로 그 소유관계와 협상 대상자 등에 관한 법률전문가의 자문을 받아서 처리하였어야 할 것이나, 서울시는 당시 그러한 법률자문을 받아서 처리하였다는 아무런 증거도 제시하지 못하고 있습니다.

④ 그럼에도 서울시는 이러한 모든 필요한 주의의무를 해태하고 만연히 해당 교회가 소유자라고 독단적으로 판단하여 동대문교회와만 모든 협의 절차를 진행하였던 것이므로 이러한 서울시의 주장은 인정될 수 없는 것입니다.

⑤ 이와 관련하여, 동대문교회가 유지재단을 피고로 하여 이 사건 수용재결대상 부동산에 대하여 명의신탁을 주장하며 명의신탁해제를 원인으로 한 소유권이전등기청구의 소(후에 수용재결에 따른 공탁금에 대한 출급청구권확인청구로 변경됨- 서울중앙지방법원 2011가합 129714, 서울고법 2013나20368호)에 대한 판결에서 총 공탁금 193억원중 약 20억원만 교회의 출급권이 인정되고 나머지 금액은 유지재단의 권리로 인정된 바 있으므로, 서울시의 명의신탁 주장은 이점에서도 인정될 근거가 없습니다. (갑제17호증의 1,2- 1,2심 판결문)

6. 결 론

이상과 같은 이유로 원심판결을 취소하고 원고의 주위적 피고에 대한 항소를 인용하여 주시기 바랍니다.